FEVEREIRO DE 2019

COOPERAÇÃO E FISCALIZAÇÃO

1. Estabelece a nossa Constituição o parâmetro normativo aplicável às IPSS, que se traduz, por um lado, no seu direito ao apoio do Estado e, por outro, na sua sujeição à fiscalização estadual.

Às IPSS aplica-se, assim, um regime especial de relacionamento com o Estado e a Administração Pública. O fundamento para esse regime especial é ditado pelo carácter de utilidade pública que as nossas instituições, conquanto particulares ("privadas"), detêm, e pela necessidade de assegurar que os patrimónios que gerem, por vezes avultados, sejam geridos atendendo ao interesse geral que prosseguem e à consecução de direitos fundamentais em nome do Estado. É neste contexto que deve ser compreendida a especialidade do seu regime jurídico.

2. Comecemos pelo direito ao apoio do Estado. O Estado outorga esse apoio – ao qual está constitucionalmente obrigado – através, designadamente, da realização da cooperação e da celebração dos respetivos acordos. Assim, a articulação relacional entre as IPSS e o Estado faz-se (ou deve fazer-se) numa base de parceria, colaboração e assistência. A este propósito, a lei consagra a garantia expressa de que a cooperação entre o Estado e as instituições visa a estabilidade das relações entre ambos, numa lógica de proximidade, de qualidade e de sustentabilidade. A colaboração garante "o acompanhamento e o apoio técnico, através de um conjunto de atuações que visam avaliar o estabelecido no acordo e, caso se justifique, propor as alterações necessárias". Por esse prisma, o Estado é portanto parceiro.

Sigamos agora para a sujeição à fiscalização estadual. Esta fiscalização tem um regime próprio que, não pondo em causa a autonomia das instituições, tem como finalidades a promoção da compatibilização dos seus fins e atividades com os do sistema de segurança social, a garantia do cumprimento da lei e a defesa dos interesses dos beneficiários. Por essoutro prisma, o Estado é regulador.

Estas duas funções não se confundem nem se substituem. No entanto, a lei fez confluir numa mesma entidade da Administração do Estado – a Segurança Social – os dois papéis. Se, em abstrato, seria possível imaginar uma clara separação das águas, em que o papel de fiscalizador nunca toldaria a ação de parceiro, nem a ação de parceiro afetaria o papel de fiscalizador, a realidade tem demonstrado que, em concreto, não é isso que se passa. Na prática, as equipas que amiúde visitam as nossas instituições confundem os papéis. Casos há – raros – em que as equipas inspetivas lhes chegam como se de parceiros se tratasse. Quando assim é, em regra o resultado objetivo (para a própria instituição, para os utentes, para a comunidade) é bom. Mas, na maior parte das vezes, o que acontece é o exato oposto – as equipas de acompanhamento, que assumiam por norma uma posição de colaboração e de pedagogia na relação de proximidade com as Instituições, aparecem agora travestidas de fiscais, sem cuidar das melhorias concretas a promover e medindo à quadrícula, com régua e esquadro, a atividade diária da instituição. Quanto a esses casos, que são infelizmente a maioria, o que se verifica é que esta atuação se dá sem proveito para ninguém, em que a qualidade do serviço prestado não é relacionada nem a satisfação dos utentes referida e, muitas vezes, com franco prejuízo para os utentes e para o respeito pelos seus direitos fundamentais.

É exemplo desta esquizofrenia de funções o diploma que aprova os Estatutos do ISS, I.P., quando comete aos centros distritais de segurança social a competência simultânea para propor a celebração de acordos de cooperação com as IPSS, desenvolver as ações necessárias ao exercício da ação tutelar, designadamente colaborando na ação inspetiva e fiscalizadora do cumprimento dos direitos e obrigações das IPSS e desenvolvendo as ações necessárias à aplicação dos regimes sancionatórios às infrações de natureza contraordenacional relativas a estabelecimentos de apoio social.

3. As implicações que, volta e meia, daqui resultam seriam do domínio da comédia, se não fossem tão dramáticas. Como as situações em que se determina a prática de uma contraordenação e respetiva aplicação de coima por a instituição exceder a capacidade  fixada, quando acontece ter esse excesso sido motivado por solicitação da própria Segurança Social. Ou aquelas em que a suspensão dos acordos de cooperação é usada contra as instituições como forma compulsória de regularização de situações verificadas no âmbito de inspeções ou acompanhamentos, mesmo quando não "ocorram circunstâncias que, pela sua natureza, inviabilizem a subsistência da cooperação estabelecida", em flagrante violação da lei. Nestes casos, é a própria subsistência das respostas sociais que fica em causa, assim como os serviços prestados aos utentes.

A própria CNIS sente, quando apoia e capacita as instituições, no exercício do seu mandato, como o parceiro com quem estas negoceiam se confunde quase sempre com o regulador que as fiscaliza. E como alterações procedimentais com vista a melhor proteger os direitos dos beneficiários são recebidas com desconfiança e resistência por um e por outro. Nessa medida, melhor seria, apesar de tudo, que se reconduzisse ‘o seu a seu dono’ – o Estado regulador trataria de verificar o cumprimento da legalidade estrita, e eventualmente de aplicar as devidas sanções, e o Estado parceiro de colaborar com as instituições no sentido de melhor prestar os serviços aos utentes e assegurar a consecução dos seus direitos fundamentais.

Com ganho evidente para todos.

Lino Maia

 

Data de introdução: 2019-02-06