Solidariedade

Fora do tempo inicialmente previsto, vão realizar-se, no dia 10 de março, eleições antecipadas para a Assembleia da República, na sequência da dissolução da mesma Assembleia.
Em ocasiões semelhantes, a CNIS (Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade) tem apresentado aos diversos partidos com assento parlamentar o elenco das suas preocupações e propostas, para contribuir, quer para o conhecimento das principais questões que se colocam ao Setor Social Solidário, quer para a apropriação dessas propostas, ou de algumas delas, para os programas com que se apresentam às eleições.
É o que vem de novo fazer.

1 – Durante a legislatura agora interrompida, no contexto dos projetos de revisão constitucional apresentados no Parlamento e em sede da Comissão Eventual para tal efeito constituída, a CNIS teve ocasião de reunir com quase todas as formações políticas representadas nesse órgão de soberania, com vista à alteração do artº 63º da Lei Fundamental, relativo à Segurança Social e à Solidariedade.
A perceção pela CNIS dos resultados desses encontros foi de compreensão e de bom acolhimento das propostas por si apresentadas – pelo que vem renová-las aos futuros titulares do poder legislativo, para o caso de a próxima Assembleia da República entender iniciar um novo processo de revisão constitucional.
As sugestões da CNIS partem da noção de que o tratamento do nº 5 do artº 63º da Lei Fundamental carece de aperfeiçoamento.
Com efeito, é desigual o tratamento normativo dos dois eixos do artigo: os primeiros 4 números referem-se à Segurança Social em sentido estrito, de natureza prestacional e de base contributiva, conferindo ao direito à Segurança Social a natureza de um direito fundamental e o respetivo âmbito universal – “Todos têm direito à Segurança Social” -, assegurado por um sistema de Segurança Social unificado e descentralizado; faltando porém ao nº 5º uma formulação que igualmente configure como um direito o direito à solidariedade – ou um direito à proteção social, traduzido em medidas de apoio social -, assegurado por uma sistema nacional de cuidados a quem careça de proteção social, a determinar nos termos da lei.
Parafraseando a velha máxima, “De cada um segundo as suas possibilidades, a cada um segundo as suas necessidades.”
É no âmbito da sua integração nesse sistema nacional de cuidados e de desenvolvimento social que devem ser definidos constitucionalmente a natureza, o papel e as atribuições das Instituições Particulares de Solidariedade Social, ao invés de uma formulação, como a atual, que se limita a garantir-lhes o apoio do Estado e a submetê-las à sua fiscalização, mas que é pouco nítida quanto à afirmação positiva, numa formulação genérica, dessas atribuições.

2 – Outro aspeto relativo à legislação de enquadramento de nível superior tem que ver com a Lei de Bases da Economia Social – Lei nº 30/2013, de 8 de maio.
Com efeito, a Lei de Bases da Economia Social veio conferir maior densidade à tríade em que a Constituição desdobra os setores da economia, de acordo com a propriedade dos meios de produção: público, privado e cooperativo e social - artº 82º da Constituição da República.
Trata-se da primeira iniciativa legislativa de tratamento autónomo e sistemático do setor cooperativo e social, diferenciando-o com clareza, quer do setor público, quer do setor privado (em sentido estrito).
A Lei de Bases da Economia Social apresenta ainda a virtude de ter obtido o consenso parlamentar, tendo sido votada favoravelmente por todas as forças políticas então com representação na Assembleia da República.
Ora, as IPSS, embora entidades de direito privado e de iniciativa estritamente particular, e sem prejuízo da sua autonomia, expressa no artº 5º, f) da Lei de Bases da Economia Social e no artº 3º do Estatuto das IPSS (aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro), constituem um instrumento do Estado no desenvolvimento das políticas públicas, nos termos do Pacto de Cooperação para a Solidariedade Social, de que falaremos adiante.
Isto é, o enquadramento do setor cooperativo e social previsto na Constituição e desenvolvido na Lei de Bases da Economia Social aproxima-o mais, em termos de princípios e valores, do setor público do que do setor privado.
Como o setor público, são-lhe alheios interesses particulares, sendo-lhe constitutivo o princípio da prossecução do bem comum.
Tal natureza suscita a necessidade de que, no desenvolvimento da Lei de Bases da Economia Social, tenha efetiva tradução legislativa a distinção entre o Setor Cooperativo e Social e o Setor Privado, tendo designadamente em conta os valores e os princípios que caracterizam um e outro.
Mas, para efetivamente cumprir o desígnio constitucional, é também mister desenvolver em sede legislativa uma diferenciação simétrica daquela: agora entre o Setor Cooperativo e Social e o Setor Público.
Falta, na verdade, iniciar o caminho da regulamentação da Lei de Bases da Economia Social, através da densificação legislativa que estabeleça a identidade e respeite as características do Terceiro Setor, libertando as Instituições que se enquadram no seu seio, designadamente as IPSS, da tentação, em que se tem caído, de as sujeitar, quanto aos procedimentos, a um regime quase de direito público, sem as vantagens, designadamente o conforto orçamental, que o Estado reserva para si próprio; em paralelo com a aplicabilidade da complexidade burocrática declarativa que onera o setor privado “stricto sensu”, mas sem equivalente liberdade de ação para atuação em mercado aberto.

3 - Já acima se referiu a consagração, em dois diplomas legislativos fundamentais – uma lei de bases e um estatuto -, do princípio da autonomia destas Instituições relativamente ao Estado.
No caso da Lei de Bases da Economia Social, deve relevar-se a proclamação, no seu artº 5º, f), que constitui princípio constitutivo das entidades da economia social, “A gestão autónoma e independente das autoridades públicas e de quaisquer outras entidades exteriores à economia social.”
No mesmo sentido, o artº 3º, 2. do Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro, estabelece que, “Com respeito pelas disposições estatutárias e pela legislação aplicável, as instituições estabelecem livremente a sua organização interna”; reforçando este reconhecimento da autonomia o artº 4º, 4. do mesmo Estatuto, que enfatiza que “O apoio do Estado não pode constituir limitação ao direito de livre atuação das instituições.”
Mais do que isso: o próprio Estatuto das IPSS, no seu artº 1ª, relativo à definição desse tipo de instituições, estabelece, na redação do Decreto-Lei nº 172-A/2014, de 14 de Novembro, que “A atuação das instituições pauta-se pelos princípios orientadores da economia social, definidos na Lei nº 30/2013, de 8 de Maio …”
Ora, persistem em diversos diplomas relativos ao Setor Social Solidário vestígios da legislação corporativa própria do Estado Novo, e do seu Código Administrativo, de Marcello Caetano, que veiculam conceitos caducados pelo tempo e pela liberdade, como é o caso da tutela, que constitui uma Secção própria, a III Secção, do Capítulo I do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro.
Ora, a tutela é tipicamente uma relação administrativa, entre dois órgãos de natureza pública, que permite ao órgão de tutela interferir na atividade do órgão tutelado, designadamente nomeando e destituindo os titulares dos órgãos sociais deste.
Não é esse, mesmo sob a perspetiva da legislação existente, o caso das Instituições Particulares de Solidariedade Social, havendo contradição insanável num diploma que, num certo passo, proclama a autonomia das Instituições face ao Estado, para, mais adiante, qualificar como sendo de tutela a relação entre o Estado – aqui, Administração Pública – e as Instituições.
No mesmo sentido, há que convocar o artº 46º, 2 da Constituição da República, que estabelece que “As associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas e não podem ser dissolvidas pelo Estado ou suspensas as suas atividades senão nos casos previstos na lei e mediante decisão judicial.
“Sem interferência das autoridades públicas” – é o que determina a Constituição.
Ora, a tutela administrativa é, por definição, uma interferência.
E, por outro lado, a forma associativa, protegida na sua autonomia pelo artº 46º da Constituição, constitui uma das principais formas jurídicas por que as IPSS se apresentam.
Na verdade, a CNIS, como entidade representativa das Instituições Particulares de Solidariedade Social, que constituem uma rede capilar de respostas e serviços que percorre todo o território nacional, desde o litoral ao interior e do Minho até às Regiões Autónomas, abrangendo cerca de 800.000 utentes diretos e empregando entre 250.000 e 300.000 trabalhadores, constitui uma das mais pujantes organizações da sociedade civil existentes em Portugal, com mais de 3100 Instituições associadas, realçando o papel dos corpos intermédios na organização do território, na perspetiva de descentralização que será certamente a tónica das políticas do futuro.
Neste sentido, as Organizações subscritoras interpelam as forças políticas concorrentes às eleições legislativas, no sentido de promoverem a adequação à Constituição da legislação avulsa respeitante ao regime jurídico das IPSS, designadamente no que se refere à subsistência de referências a uma relação de tutela que não é, nem legal, nem constitucionalmente, admissível ou aceitável.

4 – Um terceiro nível de enquadramento é constituído pelo Pacto de Cooperação para a Solidariedade Social, subscrito, em 23 de Dezembro de 2021, pelo Primeiro Ministro, pela Presidente da Associação Nacional dos Municípios Portugueses (AMNP), pelo Presidente da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE), pelo Presidente da Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (CNIS), pelo Presidente da União das Misericórdias Portuguesas, pelo Presidente da União das Mutualidades Portuguesas e pelo Presidente da CONFECOOP (Confederação Cooperativa Portuguesa), Pacto cuja versão inicial datava de 1996.
Esta nova versão do Pacto de Cooperação constitui um compromisso entre o Governo, as autarquias locais e as organizações representativas das instituições particulares de solidariedade social, que assume, reitera e aprofunda o modelo de trabalho colaborativo no âmbito das competências de diversos departamentos governamentais, modelo que conforma a matriz do Pacto de Cooperação, na sua versão inicial, de 1996 – e que, desde então, tem constituído o referencial dos Compromissos de Cooperação, celebrados, anual ou bienalmente, ancorados no papel com que a Constituição da República configura as Instituições de solidariedade social como instrumento das políticas públicas na proteção social (em sentido amplo).
O texto do Pacto revisto reconhece o papel, a importância, a valia, a capacidade de adaptação das IPSS no sentido da execução dos objetivos consensualizados, tendo em conta a aptidão destas Instituições para a aproximação aos problemas das pessoas concretas, através da rede capilar de equipamentos, respostas e serviços sociais assegurados pelas mesmas Instituições em todo o território nacional.
Trata-se de um modelo que tem permitido o progressivo aumento da cobertura em creche, com vista à conciliação da vida profissional com a vida familiar, a universalização da educação pré-escolar, o acolhimento de crianças e jovens em risco, o atendimento a pessoas com deficiência, a prestação de cuidados de longo prazo, assegurando condições de saúde e bem-estar das pessoas idosas ou dependentes, em lares, apoio domiciliário e unidades de cuidados continuados – só para referir alguns dos domínios mais expressivos.
E, no rescaldo da pandemia, não podem deixar de se imputar ao modelo vigente os resultados comparativamente menos severos que o nosso País felizmente apresentou, em muito devedores do registo de proximidade dos cuidados assegurados aos grupos mais vulneráveis pelas Instituições de solidariedade.

5 – Por outro lado, é também certo que, como em tudo, este modelo colaborativo só é capaz de produzir os resultados esperados se for financeiramente sustentável.
Nesse sentido, deve relevar-se como um passo muito significativo o compromisso constante do Pacto de Cooperação, no sentido de o Estado e as Instituições deverem repartir de forma equitativa os encargos com as respostas sociais em que existem comparticipações familiares, tendo o Senhor Primeiro Ministro, na cerimónia da assinatura da revisão do mesmo Pacto, referido que essa repartição equitativa se traduziria na cobertura gradual pelo Estado de 50% desses custos – sem prejuízo, como é bom de ver, das respostas sociais em que não haja comparticipações dos utentes, ou estas sejam meramente simbólicas, em que a comparticipação pública será a adequada a cada situação.
Deve ainda relevar-se o compromisso de os custos de funcionamento das respostas sociais deverem prever, na linha do trabalho digno, a necessária e justa revisão do estatuto remuneratório dos trabalhadores das Instituições, tantos deles presentes na linha da frente no combate à pandemia.
Importa recordar que – só para dar dois exemplos - os trabalhadores que estiveram na primeira linha da prestação direta de cuidados aos idosos residentes em lares recebem remunerações que oscilam entre 820,00 euros no início da carreira, e 825,00 euros, no fim da carreira, com mais de 15 anos de serviço; e que os técnicos superiores, titulares de licenciatura ou mestrado, recebem entre 1.050 euros, no início de carreira, e 1.213,00, no fim da carreira, ao fim de 9 anos de serviço.
Nesse sentido, a CNIS entende propor às diversas forças políticas candidatas às eleições para a Assembleia da República de 10 de Março de 2024 a disponibilidade para a necessária alteração legislativa que consagre a consignação, na percentagem que seja bastante para o efeito, das receitas do jogos sociais da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa aos encargos do MTSSS com o pagamento das comparticipações da Segurança Social nos acordos de cooperação com as IPSS e entidades equiparadas, no âmbito do subsistema de ação social do sistema de proteção social de cidadania a que se refere a Lei de Bases da Segurança Social, com majoração das percentagens a que se referem o artº 3º, 5., b) do Decreto-Lei nº 56/2006, de 15 de Março e o artº 2º, 1., c) da Portaria nº 81/2021, de 8 de Abril.

6 – Uma das atribuições conferidas pelo Pacto de Cooperação às Instituições Particulares de Solidariedade Social consiste no apoio à resolução dos problemas habitacionais dos estratos da população mais vulneráveis – que é a esses que as IPSS dedicam prioritariamente a sua atenção.
Tal atribuição vem, aliás, na sequência do que estabelece o artº 1º-A do próprio Estatuto das IPSS, que identifica como domínio de intervenção destas Instituições, na alínea i), a “Resolução dos problemas habitacionais das populações.”
No atual contexto, em que a tentativa de resolução do problema da habitação para as famílias, a custos acessíveis, convoca todas as energias e constitui um objetivo nacional, comum às mais diversas forças políticas concorrentes às eleições, a CNIS reitera que o lugar das IPSS é onde as necessidades mais se fazem sentir – e também na habitação, recordando o papel que a Economia Social pode assegurar para esse objetivo, em que as cooperativas de habitação desempenharam um papel exemplar na 2ª metade do século passado.
Esta resposta, por parte das IPSS, postula um tratamento fiscal em condições de igualdade com o que se passa noutras entidades do âmbito da economia social – pelo menos no que respeita à construção ou reabilitação de casas para habitação; possibilidade aliás aberta pela recente legislação, que identifica as IPSS como uma das entidades elegíveis para as iniciativas das políticas públicas para o setor.

7 - Tal princípio da igualdade de tratamento fiscal, especificamente no plano da intervenção colaborativa no âmbito da habitação, desdobra-se numa dupla perspetiva – a nível do IMI e a nível do IVA:
- em primeiro lugar, implica que, mesmo previamente à revisão do Estatuto Fiscal da Economia Social, a Assembleia da República legisle no sentido de que a isenção do IMI, de que as IPSS beneficiam no que respeita aos imóveis diretamente destinados aos seus fins estatutários, nos termos do artº 44º, f) do Estatuto dos Benefícios Fiscais, seja alargada a todos os imóveis de que sejam proprietárias, uma vez que, não havendo apropriação privada dos resultados da atividade das IPSS, todo o respetivo património se encontra necessariamente afeto às respetivas finalidades estatutárias principais, como decorre, expressamente, do artº 1º-B, 2. do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro .
Com efeito, a alínea f) do artigo 44º do Estatuto dos Benefícios Fiscais estabelece que estão isentas de IMI «as instituições particulares de solidariedade social e as pessoas coletivas a elas legalmente equiparadas, quanto aos prédios ou parte de prédios destinados diretamente à realização dos seus fins, salvo no que respeita às misericórdias, caso em que o benefício abrange quaisquer imóveis de que sejam proprietárias».
Propõe-se assim às forças políticas que venham a ter representação parlamentar a necessária iniciativa legislativa que consagre o alargamento do regime de isenção a todos os bens imóveis pertencentes às IPSS, em paralelo com o regime vigente relativamente ao património imobiliário das Misericórdias, por ser idêntico o estatuto jurídico, uma vez que as Irmandades ou Santas Casas da Misericórdia são qualificadas como IPSS, de harmonia com o artigo 2º, 1.,e) do Estatuto das IPSS, aprovado pelo Decreto-Lei nº 119/83, de 25 de Fevereiro.
- em segundo lugar, há que rever a determinação da taxa do IVA em determinadas situações, designadamente empreitadas.
Como se sabe, estão sujeitas à taxa reduzida, de 6%, nos termos do artº 18º, 1., a) do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado, as empreitadas em que sejam as autarquias locais os donos da obra, de acordo com o nº 2.19 da Lista I, a que se refere o referido artº 18º, 1; beneficiando da mesma taxa reduzida as cooperativas de habitação e as associações de bombeiros, no que se refere às suas atribuições, de acordo com os nsº 2.25 e 2.26 da mesma Lista I.
Ora, afigura-se que, integrando as IPSS o âmbito da chamada economia social, de forma idêntica às cooperativas, nos termos do artº 4º da Lei de Bases da Economia Social, aprovada pela Lei nº 30/2013, de 8 de Maio – e constituindo mesmo as cooperativas de solidariedade social uma entidade equiparada legalmente às IPSS -, constituiria uma exigência de igualdade de tratamento poderem as IPSS beneficiar do mesmo regime fiscal em sede de IVA, no que se refere às empreitadas relativas a obras destinadas às suas atividades estatutárias.
A participação das IPSS como Entidades Promotoras no Programa de Apoio ao Acesso à Habitação, no âmbito do PRR, pela similitude com a atividade das cooperativas de habitação, quer quanto à natureza jurídica das entidades, quer quanto ao âmbito material da atividade prosseguida, torna ainda mais pertinente a proposta da CNIS.
Por outro lado, e agora por referência às empreitadas em que sejam as autarquias locais a entidade adjudicante, também se propugna pela equiparação do regime fiscal referido.
Assim, e sem prejuízo da necessária revisão do Estatuto Fiscal da Economia Social, desde já se propõe, de forma prioritária, a redução, por via legislativa, da taxa de IVA para 6%, nas empreitadas relativas a obras que tenham como objeto instalações destinadas aos fins estatutários das Instituições, incluindo as que integrem a oferta de habitação, para venda ou arrendamento.